Dr. Peter Lock
European Association for Research on Transformation e.V.

Vor dem nächsten Amoklauf

Private Verfügung über Schusswaffen - Kontroverse Debatten

Der Umgang mit Schusswaffen und privatem Waffenbesitz ist von Land zu Land sehr verschieden. In modernen Gesellschaften ist das Tragen einer Waffe nicht länger ein Statussymbol. In sehr vielen Ländern ist das Tragen einer Schusswaffe verboten oder wenigstens stark eingeschränkt. Zunehmend ist der Besitz von Schusswaffen an staatliche Genehmigungsverfahren gebunden. Die Anforderungen sind sehr unterschiedlich. Sie reichen von sehr restriktiven Vorschriften bis zu Verfahren, die sich auf eine Formalität beschränken. Daher ist der Anteil registrierter Waffenbesitzer an der Bevölkerung sehr unterschiedlich. Auch die Schätzungen, wieviele Personen darüberhinaus illegal über Schusswaffen verfügen, weisen große Unterschiede auf. Internationale Vergleiche machen deutlich, dass es sehr unterschiedliche Waffenkulturen (engl.: gun cultures) gibt.

Erst nach dem Ende des Kalten Krieges tauchte die Kontrolle von Kleinwaffen auf der politischen Agenda der Vereinten Nationen auf. Bis dahin waren vor allem die Geheimdienste der beiden Blöcke damit beschäftigt, ihnen nützliche militante Gruppen mit militärischem Gerät, darunter hunderttausende automatische Gewehre, zu versorgen. Die operative Basis hierfür war ein weltumspannender, von staatlichen Agenturen angetriebener Schwarzmarkt[1]. Gleichzeitig wurden die jeweiligen Streitkräfte vom anderen Block mit Militärhilfe bedacht.

Die offensichtliche Dysfunktionalität der enormen, durch das Ende der Blockkonfrontation allseitig freigesetzten Bestände an Kleinwaffen wurde als Problem der Kontrolle illegalen Waffenhandels von den Vereinten Nationen auf einer Sondergeneralversammlung 2001 zur programmatischen Aufgabe der VN erklärt. Periodische Überprüfungskonferenzen bewerten die Fortschritte bei Einhegung illegalen Waffenhandels und diskutieren eine Weiterentwicklung der Kontrollen durch die Verabschiedung eines verbindlichen Abkommens zur Regelung des Waffenhandels. Parallel hierzu wurde von der VN-Agentur für Kriminalitätsprävention eine Konvention zur Kontrolle von Schusswaffen erarbeitet und verabschiedet.

Mit der Absicht, an ihre Erfolge bei der Initiierung des Abkommens zum Verbot von Antipersonenminen anzuknüpfen und ähnliche Schritte zur Eindämmung der unkontrollierten Proliferation von Kleinwaffen anzuregen, haben die Schweiz, die Niederlande, Norwegen und Kanada Ende der neunziger Jahre zur "wissenschaftlichen" Unterfütterung ihres Anliegens den Small Arms Survey in Genf gegründet und mit erheblichen finanziellen Mitteln ausgestattet. Treibende Motive waren die zahlreichen militärischen Konflikte, vor allem in Afrika, in denen Kinder als brutale Gewaltakteure missbraucht wurden und die allgemeine politische Hilflosigkeit angesichts der brutalisierten Zivilbevölkerung in den sich ausbreitenden Konfliktregionen. Parallel begann das Ausmaß mörderischer Bandenkriminalität in Lateinamerika, international öffentlich zu werden. Sich scheinbar häufende Amokläufe in den USA, aber auch in Europa, haben schließlich dazu geführt, dass bis heute der private Besitz von Schusswaffen, zunehmend emotional aufgeladen, auf vielen Ebenen kontrovers diskutiert wird. Waffenbesitz regelnde Gesetze werden geändert, in Kampagnen wird die Bevölkerung zur Abgabe von Schusswaffen aufgefordert, die dann unbrauchbar gemacht werden. Befunde über die Wirkung solcher Maßnahmen bleiben umstritten.

Der Small Arms Survey wurde international zum Stichwortgeber der Debatten über verbesserte Kontrollen von Kleinwaffen. Auf der Grundlage wenig plausibler Methodologie lieferte der Small Arms Survey bereits in seiner ersten jährlichen Veröffentlichung die griffige Zahl von 500 Millionen Kleinwaffen als angeblichen Gesamtbestand auf der Welt. In den Folgejahren erhöhte man den Bestand aufgrund vorgeblich verbesserter Schätzmethoden um mehr als die Hälfte. Diese Zahlen und plakative Berichte in den Medien sowie einige wenige Fallstudien zu unterschiedlichen Gewaltszenarien, die von Kleinwaffen geprägt waren, beherrschten die Betroffenheitsdiskurse vom UN-Generalsekretär bis hin zu den Spendenaufrufen humanitärer Hilfeorganisationen. An die Stelle der gebotenen sozialwissenschaftlichen Ursachenanalyse trat ein sich gegenseitig überbietender Skandalisierungswettbewerb der Hilfeindustrien unter dem Motto: Mehr Leid unschuldiger Kinder und Frauen, mehr Spenden. Diesem Mechanismus war es geschuldet, dass die UNESCO sich auf den UN-Generalsekretär berufend Spenden damit einwarb, dass vorgeblich über 80 Prozent der Opfer bewaffneter Gewalt Frauen und Kinder seien. Fakt hingegen ist, dass seriöse viktimologische Erhebungen[2] zu dem immer gleichlautenden Ergebnis kommen, dass es vor allem relativ junge Männer sind, die die große Mehrheit sowohl der Täter als auch der Opfer bewaffneter Gewalt stellen.

Nur von einem kleinen Teil des vom Small Arms Survey behaupteten weltweiten Kleinwaffenbestandes gehen die massiven Gefahren aus, die in unterschiedlichen Erscheinungsformen weltweit auftreten. Diese Waffen gilt es zu identifizieren, um wirksame Maßnahmen zu ihrer Kontrolle treffen zu können.

In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre folgte auf das Paradigma Markt und Demokratie die Reform des Sicherheitssektors als beherrschendes Thema ideologischer Diskurse in der Entwicklungspolitik. Die Vorgabe Sicherheit als Voraussetzung für Entwicklung und demokratische Ordnung machte zivil-militärische Zusammenarbeit in Krisenregionen zu einem kontrovers diskutierten Instrument der Entwicklungspolitik. Die Gründung von IANSA (International Action Network on Small Arms), einer internationalen Plattform für Nichtregierungsorganisationen unterschiedlichster Art, die sich die Einhegung von Schusswaffenmissbrauch zum Ziel gesetzt haben, fügte sich als komplementäre Strategie zur Sicherheitssektorreform in diesen Paradigmenwechsel ein. Allerorten kam es zur Gründung von programmatisch auf die Ziele der Sondergeneralversammlung zur Kleinwaffenproblematik ausgerichteten Nichtregierungsorganisationen, die mit finanzieller Unterstützung aus den OECD-Ländern rechnen konnten. So überrascht es nicht, dass vor allem die britische Regierung unter Blair im Rahmen der Propaganda für die sog. Milleniumsziele IANSA großzügig finanziert hat. Die Entwaffnung der Zivilbevölkerung und Reformen und Ausbau der staatlichen Organe, die das Gewaltmonopol des Staates durchsetzen sollen, wurden zu zentralen entwicklungspolitischen Zielsetzungen erhoben.

In den Diskursen, die zu dieser Programmatik geführt haben, wurden die sehr unterschiedlichen gesellschaftlichen Bedingungen der Schaffung von Sicherheit für die Bevölkerung vernachlässigt. Dass privater Waffenbesitz kulturell tief verwurzelt sein kann und traditionale Normen einen weitgehend gewaltfreien Umgang gewährleisten, wird von den Nichtregierungsorganisationen, die für die Einhegung oder gar Verbot von privatem Waffenbesitz eintreten (und davon leben), vernachlässigt. Dass die allseits aufgeherrschte neoliberale Regulation der Wirtschaft es in vielen Ländern unmöglich macht, hinreichend Steuern zu erheben, die unabdingbare Voraussetzung für Schaffung verlässlicher staatlicher Sicherheitsorgane[3] sind, wird bei der Projektion vorgeblicher Ziele dieser Entwicklungspolitik ausgeblendet. Dort wo der Staat die Sicherheit seiner Bürger nicht gewährleisten kann (oder will), sind die Menschen auf alternative Sicherheitsordnungen angewiesen, die in den besten Fällen auf genossenschaftlicher bewaffneter Selbsthilfe beruhen. In den meisten Fällen jedoch besteht die Sicherheitsordnung in der bedingungslosen Unterordnung unter gewaltkriminelle Akteure, die sich lokale Gewaltmonopole aneignen.

In den USA und Europa verläuft die politische Auseinandersetzung um Waffenbesitz überwiegend ritualisiert. Sie ist von irreführendem Gebrauch kriminologischer statistischer Befunde gekennzeichnet und insgesamt wenig produktiv im Hinblick auf politisch umsetzbare Erkenntnisse über Ursachenketten, die zu missbräuchlicher Verwendung von Schusswaffen führen. So argumentieren die Waffenbesitzerlobbies unablässig, dass nicht die Waffen, sondern die Menschen die Tötungsdelikte begehen. Sie fühlen sich von der Deliktstatistik in Großbritannien bestätigt, die neuerlich einen deutlichen Anstieg von Schusswaffendelikten nach dem strikten Verbot privaten Waffenbesitzes in der Folge des Dunblane-Amoklaufes aufweist. Die Gegenseite verweist auf vergleichende Deliktstatistiken, die auf einen Zusammenhang zwischen dem Umfang privaten Waffenbesitzes und der Häufigkeit von Tötungsdelikten, einschließlich Selbstmord, hinweisen.

Um diese sterile Konfrontation der Statistiken zu überwinden, bedarf es innovativer Herangehensweisen. Denn es ist wenig hilfreich, die häufig tragischen Ereignisse von der Schusswaffe ausschließlich auf den missbrauchenden Menschen abzuwälzen. Das Ereignis eines Schusswaffendeliktes ist der Endpunkt eines verzweigten Ursachenbündels. Erst wenn man das Zusammenspiel der unterschiedlichen Vorgänge, die in dem Delikt kulminieren, sorgfältig rekonstruiert, wird man identifizieren können, mit welchen Maßnahmen die Wahrscheinlichkeit solcher Delikte jeweils gemindert werden kann.

In vielen Fällen ist der Täter nicht legaler Besitzer der Tatwaffe. Aber die illegale Verfügung über Waffen geht regelhaft auf ein legales Besitzverhältnis zurück. Daher gilt es zunächst, die Wege von Schusswaffen aus der Legalität heraus zu untersuchen. Hier wird man bestimmte Muster feststellen, denn nur ein sehr geringer Teil der vielen hundert Millionen Schusswaffen, die der Small Arms Survey als weltweiten Bestand ausgewiesen hat, wird je zu einer Tatwaffe werden und ein großer Teil der Schusswaffen in Privatbesitz kann im Hinblick auf Verbote und andere einhegende Maßnahmen vernachlässigt werden. Daher setzen politische Initiativen zur Minderung von Schäden durch Schusswaffen voraus, dass latent gefährliche Schusswaffen anhand kriminologischer Empirie identifiziert worden bzw. soziale Konstellationen eingehend untersucht worden sind, in denen die Gefahr des Missbrauchs von Schusswaffen besonders hoch ist.

Grundlegend aber bleibt, dass Gewaltakte mit Schusswaffen immer einem Ursachenbündel zuzuschreiben sind und es nicht statthaft ist, Veränderungen in der statistischen Häufigkeit von Gewaltakten auf eine Variable zurückzuführen. Betrachtet man die kontroversen Debatten um das Recht auf privaten Waffenbesitz genauer, wird rasch deutlich, dass allzu häufig die jeweils ins Feld geführten Argumente sich auf eine sich für die eigene Position günstig verändernde Variable stützen. Der heutige Forschungsstand ist noch weit davon entfernt, der politischen Debatte zur Regulierung des Schusswaffenbesitzes umfassende, empirisch gesicherte Vorgaben liefern zu können. Hingegen lassen sich viele konkrete Maßnahmen beschreiben, die zumindest in Gesellschaften mit leistungsfähiger Staatlichkeit dazu beitragen können, die Gefahr des Missbrauchs von Schusswaffen einzuhegen.

Das Waffengesetz in Deutschland, dessen Novellierung, die Jahrzehnte verschleppt worden war, trat 2003 in Kraft. Es liefert aber kaum Ansatzpunkte für Maßnahmen zur Verhinderung von Waffenmissbrauch. Denn der Gesetzestext dokumentiert die Handschrift der verschiedenen Interessenverbände der Schusswaffennutzer. Er musste bereits mehrfach nachgebessert werden. Dem Gesetz fehlt es an klarer Orientierung seiner sozialgestaltenden Funktion z.B. für öffentliche Sicherheit. Ein einschlägiger Geetzeskommentar bestätigt diese Einschätzung in wenig verschlüsselter Form.

"Selbst der ausgebildete Jurist dürfte sich angesichts der Komplexität das Zusammenwirken von allgemeinen und besonderen Vorschriften nur mit Mühe erarbeiten können; für den Laien ist dies um ein Vielfaches schwieriger, denn für den betroffenen Waffenbestizer, Waffenhändler usw. bleibt das WaffG (Waffengesetz) mit seinen allgemeinen und besonderen Vorschriften, mit Regel- und Ausnahmetatbeständen, den vielen ergänzenden Vorschriften in den Anlagen zum WaffG und den jeweils ausführenden Bestimmungen in der AwaffV (Allgemeine Waffengesetz-Verordnung) ein schwer zu durchschauendes Gestrüpp von Vorschriften." (Quelle: Heller, Soschinka, Waffenrecht. Handbuch für die Praxis, 2.Auflage, München (C.H.Beck) 2008 S. 78).

Daher können die folgenden Vorschläge überwiegend nicht an das vorhandene Waffengesetz anknüfen.

Zunächst lässt sich aus den verfügbaren Deliktdaten unmissverständlich ableiten, dass die Tatwaffen sehr häufig aus legalem Besitz in die Illegalität gelangt sind. Daher gilt es die verschiedenen Wege[4] in die Illegalität zu untersuchen und nach Wegen zu sinnen, wie diese Risiken verringert werden können. Hierzu wird in loser Folge in jeweils eigenständigen kleinen Texten ein breites Spektrum von Maßnahmen vorgestellt, wie man u. a. illegalen Waffenbesitz insgesamt verringern kann und vorhandene Waffen in legalem Besitz vor einer missbräuchlichen Verwendung schützen kann.

Es sollen aber auch die Risiken bestimmter Waffen und Munition, die derzeit im Schießsport Verwendung finden, daraufhin bewertet werden, ob sie mit dem vorrangigen Sicherheitsinteresse der Bevölkerung verträglich sind. Für großkalibrige Handfeuerwaffen muss geprüft werden, ob sie nicht als Kriegswaffen zu klassifizieren sind. Auch soll in diesem Zusammenhang die Möglichkeit erörtert werden, die Sport- und Jagdwaffen von hoheitlich eingesetzten Waffen (Militär und Polizei) langfristig durch (international) verpflichtende Festlegung unterschiedlicher Kaliber unterscheidbar zu machen und damit die jeweilige Munitionslogistik voneinander zu trennen.

Schließlich sollen auch die Möglichkeiten vorgestellt werden, Schusswaffen u. a. biometrisch zu personalisieren und dadurch unbefugten Gebrauch auszuschließen. Daran schließt sich die Frage an, weshalb der Gesetzgeber zögert, solche Sicherungsmöglichkeiten gesetzlich vorzuschreiben.

Ebenso wichtig ist es, für einen umfassenden Opferschutz zu sorgen, denn bei Schusswaffendelikten handelt es sich um seltene Ereignisse mit großer Schadenssumme. Nicht selten übersteigt die Schadenssumme bei weitem das Vermögen, auf das beim Verursacher (Täter) zugegriffen werden kann. Dann gehen die Opfer entweder leer aus oder aber der Staat, d. h. die Gemeinschaft der Steuerzahler, muss die Opfer entschädigen. Solche Ereignisse löschen aber sehr häufig auch die wirtschaftliche Existenz des Verursachers aus. Es waren genau diese Gründe, die vor siebzig Jahren es für Kraftahrzeughalter gesetzlich zur Voraussetzung der Betriebserlaubnis gemacht haben, dass eine das Kraftfahrzeug betreffende Haftpflichtversicherung mit sehr hohen Schadensobergrenzen[5] nachgewiesen wird. Eigentlich muss es verwundern, dass in dem weitgehend vergleichbaren Fall von Schusswaffenbesitz und den damit verbundenen Risiken der Gesetzgeber bislang noch keine analoge Haftpflichtversicherung zur Voraussetzung von legalem Waffenbesitz gemacht hat. Lediglich Jäger müssen eine personengebunde Haftpflichtversicherung abschließen, die aber eine missbräuchliche Verwendung der Jagdwaffen durch Dritte nicht abdeckt. Daher werden die Gründe, die für die Einführung einer solchen Pflichtversicherung für alle Waffenbesitzer sprechen, in einem besonderen Abschnitt ausgeführt.

Andere Verfahren, die eine Überwälzung der nicht immer direkt sichtbaren gesellschaftlichen Kosten des Privilegs privaten Waffenbesitzes auf die Verursacher ermöglichen und zugleich die nicht selten risikohafte Lagerung von großen Mengen Munition reduzieren können, werden vorgestellt, u.a. die Einführung einer demeritionalen Steuer auf Munition. Ebenso muss geprüft werden, ob die Kosten, die bei der Schaffung des EU-weit vorgeschriebenen und längst überfälligen Waffenregisters anfallen, durch die Gebührenerhebungen bei Waffenscheinen und Waffenbesitzkarten gedeckt werden oder ob hier neue Tarife erforderlich sind, damit die Steuerzahler nicht für die Kosten, die durch das private Privileg, eine Waffe zu besitzen, aufkommen müssen.

Und schließlich wird erwogen, analog zu dem was für zahlreiche technische Produkte bereits auf gesetzlicher Grundlage erfolgreiche Praxis ist, auch für den Waffenerwerb gesetzlich vorzuschreiben. Mit dem Kaufpreis wäre dann bereits die Rücknahme durch den Hersteller für ein sicheres Recycling von Waffen abzugelten. Welche Gestaltungsmöglichkeiten bei Einpreisung von Recyclingkosten in den Kaufpreis bestehen, wird anhand der Wirkung eines Recycling- oder Rückgabepfandes entwickelt und in einem weiteren besonderen Text diskutiert. Hierdurch würde u.a. ein deutlicher Anreiz geschaffen, nicht mehr benötigte Waffen endgültig und nachweislich zu entsorgen. Zugleich würde die Anschaffung einer neuen Waffe zunächst erheblich teurer, was einen marktkonformen Mechanismus darstellt, die Gesamtzahl der privat vorgehaltenen Schusswaffen langfristig zu mindern.

Der Verfasser hofft, dass diese Folge von Erörterungen möglicher Maßnahmen einerseits weitere Beiträge auf diesem Gebiet hervorbringt und andererseits aber auch durch Kritik zur weiteren Ausgestaltung der Maßnahmen führt.

Peter Lock

Fußnoten

[1] Beispiele: Der CIA kaufte in Ägypten zehntausende Kalaschnikow-Gewehre und transferierte sie an afghanische Mujahedeen, die gegen die sowjetische Besatzung des Landes kämpften. Die Iran-Contras Affäre, aber auch die Instrumentalisierung von Drogenschmuggel für Ausrüstung militanter Gruppen gehören zu den Machenschaften der Geheimdienste während des Kalten Krieges.

[2] Grundlegend hierzu: WHO, World report on violence and health, Geneva 2002.

[3] Betrachtet man angesichts der geringen Leistungsfähigkeit der afghanischen Volkswirtschaft (ohne den illegalisierten Drogensektor) das bescheidene Potential, Steuern zu erheben und gleicht dies mit den zynischen (?) programmatischen Reden von Regierenden in NATO-Ländern über den Zeitpunkt des Truppenabzuges aus Afghanistan ab, der stattfinden soll, sobald hunderttausende Soldaten und Polizisten ausgebildet und in der Lage sind, "eigenständig für Sicherheit zu sorgen", dann wird die verlogene(?) Perspektivlosigkeit dieser Programmatik deutlich.

[4] Große Gefährdungen können von deutschen Waffenexporten ausgehen, deren endgültige Verwendung manchmal wenig transparent ist. Dies wird aber hier nicht weiter behandelt.

[5] G.E. Fromm, Pflichtversicherung für Kraftfahrzeughalter und Kraftfahrversicherungsbedingungen, Berlin 1941, S.108-112.